mayo 22, 2016 Categoria: Educación, Universidad

Autonomía Universitaria e institucionalidad democrática

Por Roberto Marengo y Carlos Giordano Frente Grande Educación El fallo emitido por el Dr. Pablo Cayssails, titular del Juzgado en  lo Contencioso Administrativo Federal Nº9, sobre la aplicación de la Ley Nº27204 (llamada de “Implementación efectiva de la responsabilidad del Estado en el Nivel de Educación Superior”) es pertinente en lo formal pero no lo es en la atribución de lo soberano material y simbólico del “qué hacer” con los recursos materiales y simbólicos colectivos cuando se trata, por ejemplo, de empoderar educativamente al habitante de la ciudadanía argentina, democrática, moderna, reconocedora de todos los derechos, constructora de todos los acuerdos (institucionales, sociales, procedimentales, operativos, legales, legítimos)¹.
El objeto del fallo entonces es la Ley 27204, que intenta dirimir un conflicto planteado por la Universidad Nacional de La Matanza. Detengámonos en la naturaleza del conflicto. Una Universidad Nacional estatal plantea un conflicto con el Estado debido a que entiende que la nueva norma promulgada lesiona la autonomía consagrada por la Constitución Nacional. Este tipo de conflictos ya fue planteado en otras oportunidades por otras instituciones Universitarias y generó oportunos fallos por parte de la Corte Suprema de Justicia. Estos antecedentes son intentados de alterar por el fallo de Cayssails, porque resulta al menos inconsistente que una institución pública y estatal accione contra el propio Estado que entre otras atribuciones las crea y las sostiene, salvo lesiones directas a la propia autonomía en relación a los regímenes académicos y a la preservación de la integridad institucional.
La cuestión de la Autonomía es un tema muy debatido a lo largo de la historia institucional de las Universidades Nacionales argentinas, que fluctúa entre una postura amplia que atribuye a los estatutos universitarios el carácter de ley regulatoria autoadministrada y aquellas que sostienen la necesidad de una acción intrainstitucional específica que establezca regulaciones que incluyan la propia actividad académica. La Constitución Nacional -y esto también debate el fallo- establece una fórmula intermedia al atribuirle al Congreso de la Nación la capacidad para dictar leyes de organización-base que garanticen la Autonomía y la Autarquía de las Universidades en el marco (Art. 75 inc. 22) de “Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales”. Como observamos, a esta prerrogativa primordial, se suma –en el mismo inciso- la necesidad de asegurar a su vez la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna. Es decir, queda claro que el texto constitucional impulsa normas que tienen que compatibilizar todos los principios consagrados: valores democráticos, igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna, gratuidad y equidad de la educación pública estatal (que incluye a las Universidades) y la autonomía y autarquía de las Universidades (específico para estas instituciones). La Autonomía se entiende incluida en principios que –todos- convergen en animar normas que compatibilicen sin conflicto a la totalidad².
En este sentido, digamos anexamente, que la contradicción de la presentación de las autoridades de la Universidad Nacional de la Matanza es que discute la ley 27.204 y no discute la 24.521 (que contiene una serie de normas que sí limitan la Autonomía como por ejemplo lo que establece las proporciones de la representatividad por claustros en el gobierno universitario, en su art. 53º).
Sin embargo no es nuestra intención mostrar los evidentes vínculos entre dicha presentación y las bases ideológicas y políticas del gobierno del entonces presidente Dr. Carlos Saúl Menem.
Volvamos a la defensa de lo autónomo que se instituye en la Ley cuestionada por la asociación entre interesados particulares sobre privilegios de exclusividad en el acceso educativo.
La parte de la discusión a la que da lugar el fallo es la referida al ingreso. Veamos los textos original y modificado para iniciar el análisis:
 
Artículo 7 – Ley 24521 (LES)
Artículo 4 – Ley 27204 (objeto del Fallo)

“Para ingresar como alumno a las instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado el nivel medio o el ciclo polimodal de enseñanza. Excepcionalmente, los mayores de 25 años queno reúnan esa condición, podrán ingresar siempre que demuestren, a través de las evaluaciones que las provincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires o las universidades en su caso establezcan, que tienen preparación y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, así como aptitudes y conocimientos

suficientes para cursarlos satisfactoriamente.”

“Sustitúyeseel artículo 7º de la ley 24.521, por el siguiente:

 

Artículo 7º: Todas las personas que aprueben laeducación secundaria pueden ingresar de manera libre e irrestricta a la enseñanza de grado en el nivel de educación superior. Excepcionalmente, los mayores de veinticinco (25) años que no reúnan esa condición, podrán ingresar siempre que demuestren, a través de las evaluaciones que las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o las universidades en su caso establezcan, que tienen preparación o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, así como aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente.

 

Este ingreso debe ser complementado mediante los procesos de nivelación y orientación profesional y vocacional que cada institución de educación superior debe constituir, pero que en ningún caso debe tener un carácter selectivo excluyente o discriminador.”

 
Entonces ¿dónde está  el agravio a la Autonomía en la nueva redacción? ¿sería en el segundo párrafo, que reconoce que las instituciones de educación superior deben implementar procesos de nivelación y orientación como lo hacen muchas de ellas y desde antes de la sanción de la misma LES? No es así. Por lo tanto queda cuestionado el segundo enunciado (esto es justamente lo que se ataca o mejor dicho lo que se defiende): el carácter selectivo y excluyente que tiene que tener el ingreso.
Esto está contemplado en la LES (que no fue discutida) en el art 13º inc a.  Efectivamente, de allí recurre al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales aprobado  y adoptado por la Nación en 1986 por mandato de la ley 23.313.
De ese párrafo surge una contradicción insalvable: si bien el Pacto dice en el art. 13 inc. 2.c que  “La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita”  tal capacidad según la ley 27204 está acreditada por el título de nivel secundario (medio apropiado) con lo cual al poner un examen de admisión ( se solicitaría al aspirante cursar estudios superiores en una doble imposición: la acreditación del nivel de egreso (Educación Secundaria) y la medición del nivel de ingreso (carrera del Nivel de Educación Superior) con lo cual sería justamente el “medio inapropiado”. Efectivamente la enseñanza del Nivel Secundario es legalmente accesible para todos pero eso no significa que “todos” obtengan la acreditación de egreso, sino que por el contrario, la obtienen en función de las capacidades adquiridas o desarrolladas en el cursado del Nivel. Es decir que el título del Nivel de Educación Secundario acredita de manera suficiente y sin necesidad de otras instancias examinadoras las capacidades requeridas para los estudios superiores (art. 30 inc. “c” de la LEN 26206). Solamente se justifica el examen de admisión para los mayores de 25 años que no hayan obtenido tal titulación con lo cual aquí sí sería el medio apropiado que reemplaza la acreditación de Nivel.
Veamos ahora el artículo 2:
 
Artículo 2 – Ley 24521 (LES):
“El Estado, al que le cabe responsabilidad indelegable en la prestación del servicio de educación superior de carácter público, reconoce y garantiza el derecho a cumplir con ese nivel de la enseñanza a todos
aquellos que quieran hacerlo y cuenten con la formación y capacidad requeridas.”

Artículo 2 – Ley 27204 (objeto del Fallo):

“El Estado nacional es el responsable de proveer el financiamiento, la supervisión y fiscalización de las universidades nacionales, así como la supervisión y fiscalización de las universidades privadas. Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son los responsables de proveer el financiamiento, la supervisión y fiscalización de los institutos de formación superior de gestión estatal y de las universidades provinciales, si las tuviere, de su respectiva jurisdicción.

Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son los responsables de la supervisión, la fiscalización y, en los casos que correspondiere, la subvención de los institutos de formación superior de gestión privada en el ámbito de su respectiva jurisdicción.

La responsabilidad principal e indelegable del Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sobre la educación superior, implica:

a) Garantizar la igualdad de oportunidades y condiciones en el acceso, la permanencia, la graduación y el egreso en las distintas alternativas y trayectorias educativas del nivel para todos quienes lo requieran y reúnan las condiciones legales establecidas en esta ley;

b) Proveer equitativamente, en la educación superior de gestión estatal, becas, condiciones adecuadas de infraestructura y recursos tecnológicos apropiados para todas aquellas personas que sufran carencias económicas verificables;
c) Promover políticas de inclusión educativa que reconozcan igualitariamente las diferentes identidades de género y de los procesos multiculturales e interculturales;
d) Establecer las medidas necesarias para equiparar las oportunidades y posibilidades de las personas con discapacidades permanenteso temporarias;
e) Constituir mecanismos y procesos concretos de articulación entre los componentes humanos, materiales, curriculares y divulgativos del nivel y con el resto del sistema educativo nacional, así como la efectiva integración internacional con otros sistemas educativos, en particular con los del Mercosur y América Latina;

f) Promover formas de organización y procesos democráticos;

g) Vincular prácticas y saberes provenientes de distintos ámbitos sociales que potencien la construcción y apropiación del conocimiento en la resolución de problemas asociados a las necesidades de la población, como una condición constitutiva de los alcances instituidos en la ley 26.206 de educación nacional (título VI, La calidad de la educación, capítulo I, “Disposiciones generales”, artículo 84)”.

 
 
Pongamos atención en el Inciso a, ya que esta formulación contempla y compatibiliza todos los elementos que incluye la Constitución y cuyo requisito legal es la acreditación del Nivel de Educación Secundario.
El sistema de gobierno elegido por los ciudadanos de la República Argentina califica como democrático en función –principal- de esta capacidad autoasumida de definir los alcances de derechos, obligaciones, penalidades y autorizaciones sociales e individuales, más las calificaciones sobre temas y funciones para ejercer las soberanías que devienen de nuestra condición nacional moderna. Nuestra Constitución lo dice integral y en cada punto de su letra y espíritu. Por lo tanto este fallo omite elementos, en la medida que sólo reconoce un derecho de la institución actora contra un derecho de la ciudadanía, sin procurar la compatibilización como hace la Ley discutida sino discriminando en contra del derecho soberano. Pero no dejamos de llamar la atención sobre la Institución que, en pleno ejercicio de sus funciones, se atribuye un derecho exclusivo y excluyente, oponiéndose a principios consagrados por la Constitución Nacional y el Pacto referido. Justamente lo que produce el rechazo es que estos principios así establecidos forman parte de las mejores tradiciones políticas nacionales y cuya uso resulta retorcido por la institución universitaria (la actora en esta controversia) que lejos de alojarse en “el entramado democrático de la Nación” se ubica en las tradiciones autoritarias de nuestra historia. Y por su parte el Gobierno Nacional ingresa en ese juego al no sostener los principios defendidos en los informes solicitados por el Juzgado y se abstiene de apelar el fallo, dando por firme la razón a la actora y lo resuelto.
En síntesis, es evidente la intencionalidad perturbadora de este fallo, en consonancia con la voluntad discriminatoria de los causantes. Vaya entonces este aporte para preservar la Autonomía que dispone nuestra Constitución Nacional. Porque no sólo se apunta a detener estos derechos puntuales sino a consolidar acciones concurrentes contra las capacidades soberanas de lo democrático. ¹ La Ley 27204 fue sancionada por amplia mayoría en las dos cámaras del Congreso de la Nación el 28 de octubre de 2015 y promulgada el 9 de noviembre de 2015. Se trata de una norma que modifica la Ley de Educación Superior Nº 24521 (a su vez sancionada el 20 de julio de 1995, promulgada el 7 de agosto de 1995 y conocida como LES). Esta nueva norma modifica parcialmente algunos artículos de la LES, y establece con mayor precisión las bases para indicar la intervención del Estado en la garantía de derechos ciudadanos tanto en el cursado de una carrera “de grado” del Nivel Superior (en lo particular de las Universidades Nacionales) como en el sostenimiento financiero de esas instituciones, de tal manera que las previene de fuentes que pueden resultar volátiles y ajusta la relación con lo producido en el Nivel de Educación Secundaria respetando acabadamente lo dispuesto en la Ley de Educación Nacional (LEN) Nº 26206, sancionada 14 de diciembre de 2006 y promulgada el 27 de diciembre del mismo año, con posterioridad a la citada LES (24521). Esta observación resulta pertinente por el propio orden temporal de las sanciones legislativas, es decir, la LES (del año 1995) requirió ser analizada y modificada ante el cambio de paradigma que estableció la LEN (que derogó la Ley Federal de Educación –LFE- Nº24195 del año 1993). ² La Autonomía universitaria es una condición constitucional que el Pueblo Argentino le otorga permanentemente a cada Universidad Nacional para que determine los regímenes de ingreso, permanencia y egreso de todos sus integrantes (estudiantes, docentes y no docentes), así como también le instituye el poder de Autarquía institucional (aunque ésta pareciera no estar en cuestión en el debate iniciado por la Universidad Nacional de La Matanza, promovido por ideologías preReformistascon el objetivo de atentar contra aquel mandato popular, hecho primero derecho y luego reconocido como Ley).

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